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Vorbereitungsphase Bis zur Exkursion wurden folgende Arbeitsschritten unternommen: 1.
Klärung der Motive und persönlichen
Ziele 2.
Input zur Gemeindegebietsreform in
Brandenburg 4. Referate der Arbeitsgruppen |
1. Motive und persönliche Ziele
„Was reizt dich am Projektthema?“, „Was ist dein persönliches Ziel?“, mit diesen Fragen gleich zu Beginn des Projektes wurde Gelegenheit gegeben, die eigenen Motive für die Mitarbeit zu erläutern. Aus den Beiträgen ergaben sich die folgenden sieben Interessenschwerpunkte:
„Projektarbeit“
§
„die Projektarbeit zu erlernen, Probleme selber zu
erkennen/erarbeiten, realistische Ergebnisse erzielen“
§
„verwertbare Zwischenergebnisse“
§
„ein Zwischenstand nach dem 1. Semester“
§
„das Projekt mit einem ordentlichen Ergebnis abschließen“
§
„kein Projektbericht, der im Schrank landet“
„Erkenntnisgewinn“
§
„Erkenntnisgewinn, nie als letzter kommen, mir eine
Meinung über die Gemeindegebietsreform bilden können“
§
„etwas dazulernen über die Gemeindegebietsreform,
rechtliche Aspekte, Zwangseingemeindung,
die alte/neue Struktur der Gemeinden“
§
„möglichst viel praxiswirksames Wissen zu erwerben“
„Prozessnachvollzug“
§
„den komplexen Prozess der Gemeindereform von vielen
Perspektiven aus betrachten; wer sind die Beteiligten, Entscheidungsträger, mit
welchen
§
Zielvorstellungen“
§
„möglichst viele Ansichten, Aspekte, Belange zum Thema
zusammentragen“
„Demokratiefrage“
§
„Zusammenhang von Kommunal-, Regionalpolitik, Stadtplanung
und politischer PR für mehr Demokratie bzw. deren Erhalt auf lokaler Ebene“
§
„Kombination theoretischer Fragen (demokratietheoretisch,
raumordnungstechnisch) mit Möglichkeit zur Erarbeitung von Vorschlägen“
§
„Sinn und Zweck von Zusammenlegungen - wird das Erhoffte
auch erreicht, welche Interessen werden vertreten“
§
„die Problematik der Ortsteilbürgermeister klären“
§
„die Thesen von Leopold Kohr zum „Ende der Großen“ an der
Zusammenlegung von Gemeinden in Brandenburg zu überprüfen“
„Planungssystem“
§
„mehr über das deutsche Planungssystem zu wissen,
Beziehung zwischen Kommunal-, Regional-, Landesplanung“
§
„Verhältnis Land, Region und Gemeinde in der Praxis“
§
„mehr über Verwaltungsstrukturen und Planungsstrukturen in
Brandenburg erfahren“
§
„dem Reiz des Themas (Erkenntnisgewinn) erliegen, die
Strukturen der Planung und Verwaltung erfahren, Theorie und Praxis
zusammenbringen“
Raumordnung, Landes- und
Regionalplanung
§
„Verständnis der Auswirkung der Raumordnung in der Praxis“
§
Auswirkung der Raumordnung analytisch betrachten
§
„die aktuelle Raumordnung (System und Politik)
hinterfragen“
§
„Einflussnahme der Raumordnung, Regionalplanung gegenüber
der Gemeinde (früher, heute); Zusammenarbeit; der Blick von der räumlichen
Ebene zur örtlichen Ebene“
§
„mehr wissen über Instrumente und Perspektiven der
Regionalplanung“
§
„möglichst viel über das tatsächliche Funktionieren des
Systems (formell und informell) der
Landes- und Regionalplanung in Berlin/Brandenburg zu lernen“
§
„durch das Projekt mitkriegen, ob die Regionalplanung das
ist, was ich mal machen möchte.“
§
„mich stärker mit dem planerischen Hintergrund auf der
regionalen Ebene vertraut zu machen.“
„Folgen für die Raumordnung in Berlin-Brandenburg“
§
„eine sichere Beurteilungsgrundlage für notwendigen
Überarbeitungsbedarf bei Landes- und Regionalplänen gewinnen“
2. Input zur Gemeindegebietsreform in Brandenburg
Ausgangslage, Leitlinien
der Kommunalreform
Nach Wiedereinführung der
Bundesländer hatten die Gemeinden in Brandenburg durch die Kommunalverfassung
vom 17. Mai 1990 alle Befugnisse der kommunalen Selbstverwaltung erhalten.
Beim Aufbau der Kommunalverwaltung
mussten Brandenburgs Besonderheiten berücksichtigt werden: Brandenburg ist ein
Flächenland mit dünner Besiedlung. Bei seiner Wiedergründung 1990 hatte das
Land 38 Kreise, sechs kreisfreie Städte und 1.793 kreisangehörige Gemeinden.
Das Land bestand aus
einer Vielzahl kleiner und Kleinstgemeinden:
§
93 % der Gemeinden hatten weniger als 5.000,
§
etwa 65 % der Gemeinden weniger als 500 Einwohner (1.169 Gemeinden),
§
in weiteren 18 % der Gemeinden lebten 500 bis 1.000 und
§
nur in 7 % der Gemeinden zwischen 1.000 und 2.000 Einwohnern.
Neben Potsdam mit rund
140.000 Einwohnern hatte nur noch Cottbus mehr als
100.000 Einwohner.
Brandenburgs ungünstige
demographische Struktur ging einher mit einer weitgehend unzureichenden
Finanzausstattung, schwacher Wirtschaftskraft und personellen wie strukturellen
Defiziten der Verwaltung, so dass die Anforderungen an eine zeitgerechte
kommunale Aufgabenerfüllung im Rahmen dieser Strukturen nicht erfüllt werden
konnte. Mehr als 90 % der Gemeinden in Brandenburg waren allein
schon aufgrund der Einwohnerzahlen nicht in der Lage, eine effektive
Selbstverwaltung aufzubauen, was Reformen und Strukturveränderungen dringend
notwendig machte.
Im
Rahmen einer ersten Reform wurden bereits 1991 Entscheidungen zur Ämterbildung
getroffen – auf
eine
Gemeindegebietsreform wurde vorerst verzichtet.
Die
Grundkonzeption für die Ämterbildung wurde in dem Ende 1991 in Kraft getretenen
Artikelgesetz über kommunalrechtliche Vorschriften mit der Amtsordnung
festgelegt.[1] Danach sollte
die politische und rechtliche Selbständigkeit aller Gemeinden erhalten bleiben.
Beabsichtigt war somit nicht, dass sich mehrere kleine Gemeinden zu einer neuen
größeren zusammenschließen, sondern dass diese lediglich eine gemeinsame
Verwaltungseinheit - das Amt - einrichten.
Die
Amtsordnung[2] ermöglichte
den Gemeinden den freiwilligen Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zu einer
neuen Gemeinde bzw. die Eingliederung einer kleineren in eine größere Gemeinde
- also die Bildung einer amtsfreien Gemeinde oder die
Bildung eines Amtes nach den Bestimmungen der Amtsordnung (mind. 5
kreisangehörige Gemeinden mit zusammen mehr als 5000 Einwohnern). Die Ämter
wurden nach drei Modellen gebildet:
§
Modell 1 - Aufbau einer eigenen Amtsverwaltung,
§
Modell 2 - Amtsgeschäftsführung durch eine amtsangehörige Gemeinde,
§
Modell 3 - Amtsgeschäftsführung durch eine benachbarte amtsfreie
Gemeinde.
Bei der
Ämtergründung entschied sich die überwiegende Mehrzahl der Gemeinden für das
Amtsmodell 1: 138 Ämter wurden nach Modell 1, 19 Ämter nach Modell 2 und 1 Amt
nach Modell 3 gebildet. Aus den 1990 in Brandenburg vorhandenen 1.793 kreisangehörigen
Gemeinden entstanden durch freiwillige Zusammenschlüsse 158 Ämter und 56
amtsfeie Städte und Gemeinden. Daneben blieben die sechs kreisfreien Städte bis
zur Kreisgebietsreform bestehen.
Die Bildung der
Ämter verlief weitgehend freiwillig. Nur in 60 Fällen war die Zuordnung von
Gemeinden erforderlich, weil entweder kein Beschluss über den Beitritt zu einem
Amt gefasst worden war oder weil die von den jeweiligen Gemeinden angestrebte
Variante die Kriterien für die Bildung von Ämtern nicht erfüllte. [3]
Welche Flächen umfassen die Ämter?[4]
Die
Ämter in Brandenburg umfassen durchschnittlich eine Fläche von 161,12 km². Das Amt mit der größten Fläche war im Gründungsjahr
Wittstock-Land (Kreis Ostprignitz-Ruppin) mit 411,92 km²; die kleinste Fläche
hatte das Amt Hoppegarten (Kreis Märkisch-Oderland) mit 33,06 km².
Wie hoch ist die Zahl der von einem Amt
verwalteten Gemeinden? Wie viele Einwohner werden von einem Amt verwaltet?[5]
Die Mindestzahl der von einem Amt verwalteten Gemeinden beträgt 3, die Höchstzahl 22 (Amt
Angermünde-Land),
durchschnittlich werden im Amt 11 Gemeinden betreut.
Das Amt Rathenow (Kreis
Havelland) war mit 32.000 Einwohnern das einwohnerstärkste Amt. Das Amt
Angermünde/Land (Kreis Uckermark) war das mit 22 Gemeinden nach
Gemeindemitgliedern stärkste.
Im Zuge der
Ämterbildung gaben 7% der kreisangehörigen Gemeinden ihre Selbständigkeit auf
und schlossen sich mit Nachbargemeinden zusammen (43 Zusammenlegungen) oder
gliederten sich in kreisangehörige Städte (63 Eingliederungen) bzw. in
kreisfreie Städte (17) ein.
Der
Ämterbildung folgte in den Jahren 1992/1993 die Kreisgebietsreform. Am 16.
Dezember 1992 wurde das Gesetz zur Neugliederung der Kreise und kreisfreien
Städte im Land Brandenburg[6]
vom Landtag beschlossen, welches am 6.12.1993 in Kraft trat. Die
Kreisgebietsreform führte zum Zusammenschluss der bisherigen 38 Kreise zu 14
Großkreisen und zur Reduzierung der kreisfreien Städte von 6 auf 4. Eisenhüttenstadt
und Schwedt/Oder verloren ihre Kreisfreiheit. Die Städte Cottbus, Potsdam,
Frankfurt/Oder und Brandenburg a.d.H. blieben kreisfrei.
Von
den 14 Landkreisen erstrecken sich acht als Sektoralkreise von der Stadtgrenze
z.T. bis an die Landesgrenze. Weitere sechs befinden sich im ländlich
strukturierten Norden und Süden des Landes.
Sieben
der 14 Landkreise verfügen über mehr als 150.000 Einwohner, fünf Kreise liegen
zwischen 120.000 und 150.000, nur zwei Landkreise unterschreiten die Grenzwerte
von 120.000 Einwohnern. Wegen der in der Regel recht geringen
Bevölkerungsdichte verfügen die Kreise über eine recht große Fläche, die bei
durchschnittlich 2000 km² liegt.[7]
Auch
nach Einführung der Ämter war das Bedürfnis nach zunehmender
Verwaltungseffizienz und der stetig wachsende Sparzwang öffentlicher Haushalte
Motivation für weitere freiwillige Gemeindefusionsbestrebungen. Deren Auslöser
waren u.a. auch die von der Landesregierung geschaffenen finanziellen Anreize.
Gemeindeneugliederungen,
das heißt Zusammenschlüsse von Gemeinden und Eingliederungen von Gemeinden in
angrenzende Städte, wurden – ausschließlich auf freiwilliger Basis – im
Zeitraum von September 1992 bis Juli 1997 durch die sieben Gesetze zur
Gemeindegliederung im Land Brandenburg durchgeführt[8].
Durch das Erste, Zweite und Dritte Gemeindegliederungsgesetz reduzierte sich
die Zahl der Gemeinden im Land Brandenburg auf 1.700 einschließlich der vier
kreisfreien Städte.
Das
Gemeindefinanzierungsgesetz 1996 sah für die Jahre 1996 und 1997 eine Zuweisung
von 100 DM pro Jahr für jeden Einwohner der zusammengeschlossenen bzw.
eingegliederten Gemeinde vor.[9]
Mit
den Gemeindefinanzierungsgesetzen 1997, 1998 und 1999 ging eine Erhöhung des
Förderungsbetrages auf 200 DM einher. Im Ergebnis: 1997 gingen 131 und 1998
weitere 76 Gemeinden in neugebildeten oder aufnehmenden Gemeinden auf. Am
31.12.1999 war die Zahl der Gemeinden auf 1.479 gesunken, 88 waren davon
amtsfrei.
Die folgende Übersicht macht
deutlich, dass die Zahl der Gemeinden mit weniger als 1.000 Einwohnern immer
noch die Mehrheit der brandenburgischen Gemeinden ausmachen (Stand 31. 12.
1999):
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259 |
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Gemeinden mit 200 bis unter 500 EW |
602 |
|
Gemeinden mit 500 bis unter 1.000 EW |
284 |
|
Gemeinden mit 1.000 bis unter 2.500 EW |
168 |
|
Gemeinden mit 2.500 bis unter 5.000 EW |
66 |
|
Gemeinden mit 5.000 bis unter 10.000 EW |
47 |
|
Gemeinden mit10.000 und mehr EW |
53 |
Von
den 1.479 Gemeinden weisen 861 (58 %) weniger als 500 Einwohner auf, in denen
allerdings nur 9 % der Gesamtbevölkerung des Landes leben. Gerade diese
Kleinstgemeinden sind häufig nicht in der Lage, ihre freiwilligen und
pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben zu erfüllen.
Im
Anschluss an die Regierungserklärung 1999 hat der Landtag die Landesregierung
aufgefordert, "bis Juni 2000 ein Konzept zu einer Gemeindereform
vorzulegen und hierbei die Ergebnisse der Enquetekommission
„Gemeindegebietsreform im Land Brandenburg“ sowie die öffentlichen Diskussion
zu berücksichtigen". Im Juli 2000 beschloss die Landesregierung die
"Leitlinien der Landesregierung für die Entwicklung der Gemeindestruktur
im Land Brandenburg - Starke Gemeinden für Brandenburg".[10]
In
diesen Leitlinien werden der Rahmen für die Gemeindegebietsreform sowie die
Ziele und das Leitbild der Reform festgelegt. Das Leitbild der
Gemeindestrukturreform wird geprägt durch Zielvorgaben für den Zuschnitt der
Gemeinden und Ämter. Diese Zielvorgaben lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1.
Schaffung amtsfreier Gemeinden mit regelmäßig mindestens 5.000
Einwohnern vornehmlich im engeren Verflechtungsraum unter Berücksichtigung der
bisherigen Amtsgrenzen und gleichzeitiger Einführung einer
Ortschaftsverfassung, um die Identität und das dörfliche Leben in den bisher
selbständigen Gemeinden zu erhalten.
2.
Im äußeren Entwicklungsraum sollen amtsangehörige Gemeinden
insbesondere dort neue amtsfreie Gemeinden bilden, wo es ausgeprägte
Zentralorte als Kristallisationskerne gibt.
3.
Für die seinerzeit 20 Ämter mit geschäftsführender amtsangehöriger
Gemeinde (Ämter nach dem Modell 2) sieht das Leitbild durch Zusammenschluss der
amtsangehörigen Gemeinden die Bildung einer amtsfreien Gemeinde vor, soweit
keine andere dem Gemeinwohl entsprechende Lösung zustande kommt.
4.
Von diesem Grundsatz könne insbesondere dann abgewichen werden, wenn
ämterübergreifend größere Strukturen (Zusammenschluss von zwei Ämtern oder
Teilen von mehreren Ämtern) sinnvoll erscheinen.
5.
Im Hinblick auf das einzige Amt mit geschäftsführender amtsfreier
Gemeinde (Amt nach dem Modell 3) sei zu prüfen, welche Struktur dem Gemeinwohl
am besten entspricht.
6.
Als Gründe für die Auflösung der Ämter nach den Modellen 2 und 3 nennt
das Leitbild die fehlende demokratische Legitimation des Bürgermeisters der
geschäftsführenden Gemeinde für seine Funktion als Amtsdirektor, die fehlenden
Entscheidungsbefugnisse der (übrigen) amtsangehörigen Gemeinden in
dienstrechtlichen und personalwirtschaftlichen Angelegenheiten der
geschäftsführenden Gemeinde sowie die Transparenz und Verständlichkeit der
Verwaltungsstrukturen für den Bürger.
Als
zweite örtliche Verwaltungseinheit sehen die Leitlinien weiterhin das Amt in
den Fällen vor, in denen sich amtsfreie Gemeinden entsprechend den hierfür
maßgeblichen Kriterien nicht verwirklichen lassen. Da das Amt als Alternative
zur amtsfreien Gemeinde in seiner bisherigen Struktur den zukünftigen
Anforderungen nicht gerecht werden kann, sollen die Ämter künftig den in § 3 Abs.
1 AmtsO n. F. geregelten Kriterien genügen:
1.
Jedes Amt soll nicht weniger als fünftausend Einwohner haben und nicht
weniger als drei und nicht mehr als sechs Gemeinden umfassen. Amtsangehörige
Gemeinden sollen regelmäßig nicht weniger als 500 Einwohner haben.
2. Die Gemeindestrukturreform sollte möglichst durch freiwillige Zusammenschlüsse bis zum 31. März 2002 umgesetzt werden.
Schließlich
sehen die Leitlinien vor, dass das Ministerium des Innern nach Ablauf der
Freiwilligkeitsphase
deren Ergebnisse bewerten und der Landesregierung Vorschläge für das weitere
Verfahren unterbreiten soll; die Landesregierung werde die zum Abschluss der
Reform notwendigen Gesetzentwürfe einbringen.
Am
10. März 2001 trat das Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung
der Verwaltungskraft der Gemeinden[11]
in Kraft. Danach sollten die Gemeinden durch möglichst freiwillige
Zusammenschlüsse leitbildgerechte Strukturen herbeiführen. Innerhalb der
Freiwilligkeitsphase, die bis zum 31. März dauerte wurde die Bildung größerer
Gemeinden mit einer Zuwendung von 200 bis 300 DM pro EW finanziell unterstützt.
Im Ergebnis der freiwilligen Neugliederungen hat sich die Gesamtzahl der
Gemeinden von ehemals 1479 (im Jahre 1999) auf 727 im März 2003 reduziert. Es
schlossen 982 Gemeinden freiwillig 340 Verträge zur Neugliederung ab.
Quellen
Werner, Sabine: Gemeindegebietsreform. Verfassungsrechtliche Voraussetzungen und Grenzen kommunaler Gebietsreformen in den neuen Bundesländern unter besonderer Berücksichtigung des Landes Brandenburg, Weißensee Verlag, Berlin 2002.
Büchner,
Christiane, Franzke, Jochen. Das Land Brandenburg, Kleine
politische Landeskunde.
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Leitlinien 2000 für die Kommunalreform Brandenburgs in Stichworten |
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amtsfreie
Gemeinde |
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§
im Umland von Berlin (eV Bbg) |
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§
im äußeren Entwicklungsraum, wenn GZ mit Teilfunktion MZ vorhanden. |
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§
Ämter nach Modell 2 und 3 |
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o
Modell 2: amtsangehörige Gemeinde
übernimmt Amtsgeschäfte für übrige Gemeinden |
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o
Modell 3: geschäftsführende Gemeinde gehört
nicht zum Amt (amtsfrei) |
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Gemeinde: keine Gemeinde mit weniger als 500 EW |
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Amt: keine Ämter mit |
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§
weniger als 5000 EW |
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§
3 oder mehr als 6 Gemeinden |
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Eingemeindung |
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§
im Umfeld kreisfreier und großer amtsfreier Städte und Gemeinden
zur Milderung der Stadt-Umland-Probleme (größere Übereinstimmung von
Verwaltungsraum und Wirkungsraum) |
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§
Auflösung von Kragenämtern (8 MZ, 3 GZ), i.d.R. durch Eingemeindung
in die Zentren (Prenzlau, Oranienburg, Kremmen, Bernau, Senftenberg,
Angermünde, Pritzwalk; Wittstock-Land) |
3. Bildung von Arbeitsgruppen
§ AG EU-Vergleich, Bundesländervergleich
§ AG Landesplanung Berlin/Brandenburg
§ AG Brandenburger Regionen (5 AGs)
§ AG „Gallische Dörfer“
4. Referate
der Arbeitsgruppen
(Zwischenbericht Teil 2, http://planung-tu-berlin.de/projekt/grossgemeinden/Zwischenbericht.doc)